“十五五”時期是我國邁向基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標、奠定高質量發(fā)展根基的全面攻堅階段，也是確保《教育強國建設規(guī)劃綱要（2024—2035年）》（簡稱《綱要》）從頂層設計轉化為實際成效的重要執(zhí)行階段。面向未來五年，精準研判教育領域在經(jīng)濟與社會深刻變革背景下面臨的新要求和新挑戰(zhàn)，據(jù)此系統(tǒng)謀劃和研究提出“十五五”時期教育改革發(fā)展的重點任務，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供人才和智力支持，具有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

“十五五”教育改革發(fā)展面臨的形勢和挑戰(zhàn)

未來五年，中國所處的國內(nèi)外形勢仍將面臨重大變局，經(jīng)濟秩序將面臨重大變革，科技革命將面臨重大突破，人口結構將面臨重大變化，國際競爭必將更加激烈，教育的基礎性、先導性、全局性、支撐性作用將更加凸顯。

（一）賦能經(jīng)濟增長范式轉換，亟須以教育創(chuàng)新激活發(fā)展動能

當前，中國經(jīng)濟增長在保持長期向好基本面的同時，動力結構正經(jīng)歷深刻調(diào)整，“常態(tài)”增長與“非常態(tài)”挑戰(zhàn)疊加的態(tài)勢日益凸顯。一方面?zhèn)鹘y(tǒng)要素驅動模式效能正在減弱，另一方面外向型制造業(yè)的轉型升級正推動中國經(jīng)濟角色從全球價值鏈中的“世界工廠”向“創(chuàng)新與高附加值活動的引領者”演進[1]。在這一范式轉換過程中，中國經(jīng)濟增長要加快轉向依靠發(fā)展新質生產(chǎn)力為核心支撐的新賽道，以促進全要素生產(chǎn)率的提升與創(chuàng)新生態(tài)的構建。與經(jīng)濟發(fā)達國家相比，目前我國勞動生產(chǎn)率還居于中等偏下水平。根據(jù)2025年10月佩恩表（PWT11.0）數(shù)據(jù)，2023年中國的全要素生產(chǎn)率在全球121個有數(shù)據(jù)的國家中僅排名第87位，我國的全要素生產(chǎn)率僅為美國的47.09%、德國的46.09%，以及日本的73.60%[2]。人力資源的素質與結構，特別是支撐產(chǎn)業(yè)向價值鏈高端攀升的創(chuàng)新型、應用型人才，已成為決定經(jīng)濟增長轉型成敗的核心要素。通過教育改革創(chuàng)新前瞻性適配經(jīng)濟動能轉換的需求，是實現(xiàn)高質量發(fā)展的必然選擇。

（二）適配人口結構深刻變革，亟須教育超前布局識變應變

人口問題始終是我國面臨的全局性、長期性、戰(zhàn)略性問題。“十五五”時期，我國人口老齡化、少子化和區(qū)域人口增減分化仍將持續(xù)，結構性危機繼續(xù)加深。預測顯示，中國將在2030年前后進入老齡人口占比超20%的超級老齡化社會[3]，一定時期內(nèi)人口低出生率難以逆轉。參考聯(lián)合國人口司《世界人口展望2024》相關數(shù)據(jù)，我國總和生育率在全球主要經(jīng)濟體中已位居倒數(shù)第二[4]。同時，人口持續(xù)向東部沿江、沿海及內(nèi)地城區(qū)聚集，人口流動的規(guī)模、流向與結構深刻塑造著各區(qū)域的人口格局[5]，影響教育資源的供需平衡。特別是各級學齡人口次第達峰后又將陸續(xù)下降產(chǎn)生“排浪式”變化，如2020年學前教育招生數(shù)達峰后，至2024年已驟降了45.8%，而小學招生數(shù)在2023年達峰后，2024年又快速下降了13.9%。同時區(qū)域、城鄉(xiāng)間不同的變化趨勢亟須教育的系統(tǒng)性、前瞻性應對，以實現(xiàn)與人口結構變化的動態(tài)適配。

（三）回應科技革命顛覆性沖擊，亟須教育重塑新范式

當前，科技創(chuàng)新與數(shù)字化轉型成為影響經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵變量。以人工智能、量子科技和生物技術等為代表的新一輪科技革命，不僅引發(fā)產(chǎn)業(yè)變革，更深遠推動全球經(jīng)濟社會結構與人類文明進程的深刻演進。“十五五”時期，面對技術迭代加速、學科交叉融合、知識生成方式變革等新趨勢，教育必須主動適應并引領這一進程，加快構建“人工智能+教育”的新模式，重構師生數(shù)字素養(yǎng)、數(shù)字教育內(nèi)容、數(shù)字化教學范式等，建立健全與之相適應的教育治理體系與評價機制，以教育體系的結構性變革回應科技變革帶來的歷史性挑戰(zhàn)。

（四）服務社會治理現(xiàn)代化新任務，亟須教育發(fā)揮均衡調(diào)節(jié)作用

“十五五”時期，我國社會結構將發(fā)生深刻變化，新興領域迅速發(fā)展，新經(jīng)濟組織、新社會組織大量涌現(xiàn)，社會治理面臨新形勢新任務。中等收入群體將成為未來經(jīng)濟社會的主流，新型靈活就業(yè)群體亟須知識技能更新，對教育需求有更加多元的新期待與新要求，優(yōu)質教育資源分配將引發(fā)更多關注。同時，城鎮(zhèn)化仍將持續(xù)大規(guī)模推進，2025年我國城鎮(zhèn)化率達到67.89%[6]。“十五五”期間，我國城市化動力仍然強勁，城鎮(zhèn)化將進入“下半場”，農(nóng)業(yè)轉移人口將加快“市民化”[7]。這迫切需要以教育統(tǒng)籌促進城市群經(jīng)濟帶協(xié)同發(fā)展，滿足人民群眾對教育的新期待。

（五）服務國家開放戰(zhàn)略新需求，亟須依托教育擴大國際公共產(chǎn)品供給

中國已成為全球利益攸關方，在影響全球治理議程和應對全球重大問題上將發(fā)揮重要作用。美國皮尤研究中心2025年全球態(tài)度調(diào)查報告顯示，全球公眾對中國的好感度升至6年來新高，尤其是年輕一代。在受調(diào)查的25個國家中，有15個國家對中國的好感度上升，在許多國家的民眾眼中，中國在多個方面位于世界領先地位[8]，中國在全球治理中的角色正從“參與者”向“議程塑造者”轉變。在全球視野內(nèi)獲得話語權、規(guī)則制定權和解釋權始終是中國特色大國外交的努力方向。在此背景下，教育的功能已超越文化交流成為提供國際公共產(chǎn)品、夯實中外關系根基、服務國家戰(zhàn)略利益的關鍵載體。教育要更具自信和主動性，積極融入國際教育大格局，以價值共鳴、發(fā)展共享與責任共擔，構建更具建設性的中國教育國際敘事，建設具有強大影響力的世界重要教育中心。

當前教育發(fā)展存在的主要問題與短板

當前，與推進中國式現(xiàn)代化對教育的要求相比，與人民群眾對接受優(yōu)質教育的期待相比，我國教育還存在不少差距、短板和弱項。

（一）“有學上”問題基本解決，“上好學”的供需矛盾仍然突出

我國教育“有學上”的規(guī)模性需求已總體得到滿足，而人民群眾對“上好學”的期盼愈加強烈。當前，人民群眾對更高質量、更加多樣化教育的向往與教育發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾依然突出。在學生社會主義核心價值觀培育方面，存在理論認知不深、實踐能力薄弱、易受社會不良價值觀侵蝕以及面對多元文化沖擊整合能力不足等問題。在學生素質發(fā)展方面，當前教育尚不能滿足學生個性化多樣化發(fā)展需要，存在學生學業(yè)負擔過重、身心健康狀況堪憂等問題。在教師隊伍建設方面，我國已擁有一支高素質專業(yè)化教師隊伍，但面對新時代培養(yǎng)創(chuàng)新人才的需要，教師隊伍的準入、發(fā)展與激勵機制亟待系統(tǒng)性升級。在國際交流合作方面，存在“出不去”“引不來”“講不好”等多重困境。“出不去”，西方國家對我國出國留學生設置障礙；“引不來”，近幾年來華留學生在全球國際學生中的占比明顯下滑[9]；“講不好”，中國教育國際傳播影響力不高，在全球教育治理議題設置、規(guī)則制定等方面話語權不足。

（二）城鎮(zhèn)化和區(qū)域人口結構分化明顯，教育資源的錯配失配更加凸顯

我國義務教育在校生城鎮(zhèn)就讀比例約比人口城鎮(zhèn)化率高20個百分點，[10]“十五五”期間，農(nóng)村義務教育階段適齡兒童向城鎮(zhèn)流動趨勢仍將持續(xù)，疊加學齡人口下行趨勢，小規(guī)模學校的發(fā)展問題將會更加突出。分省份看，2020—2023年間，黑龍江、江西、吉林等省份義務教育階段在校生數(shù)已顯著下降，其中黑龍江省降幅最高，達12.2%；相對而言，北京、天津、上海、新疆、西藏、浙江等省份則正向變動幅度大，三個直轄市增幅均超過10%，北京最高達15.6%。分區(qū)域看，義務教育階段在校生數(shù)的變動存在明顯差異。2020—2023年間，東北地區(qū)小學、初中階段在校生數(shù)均顯著下降；中部地區(qū)小學階段在校生數(shù)出現(xiàn)明顯下降，而初中階段仍有增長；西部地區(qū)小學階段略有增長，初中階段則仍增長明顯；東部地區(qū)小學和初中階段在校生數(shù)均呈上升趨勢，且初中階段整體增幅超過10%。整體上，人口大量流入?yún)^(qū)域仍面臨教育學位需求與資源競爭壓力，而人口流出區(qū)域則可能出現(xiàn)教育資源利用不足、閑置或浪費[11]。

（三）人才培養(yǎng)和市場需求匹配不足，供需結構性矛盾更加突出

近年來全國高校畢業(yè)生人數(shù)屢創(chuàng)新高，學生“就業(yè)難”和企業(yè)“招工難”并存問題引發(fā)社會廣泛關注。從供需匹配看，行業(yè)市場人才需求端與高等教育人才供給端存在錯位。從就業(yè)能力看，科技進步與社會變革催生出一批新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，人才培養(yǎng)的規(guī)模和質量還不能完全適配。特別是高等教育大規(guī)模擴招以來，我國高校自然科學類專業(yè)的畢業(yè)生占比下降趨勢值得關注。例如在本科層次，理工農(nóng)醫(yī)學科專業(yè)的畢業(yè)生占比從2001年的60.5%下降到2023年的48.4%。從就業(yè)觀念看，高校畢業(yè)生就業(yè)呈現(xiàn)顯著的“體制內(nèi)”偏好，“求穩(wěn)”成為重要擇業(yè)特征，“慢就業(yè)”“緩就業(yè)”現(xiàn)象有所增加。另外，在職業(yè)教育領域，存在技能人才總量不足、結構不優(yōu)、素質不高，群體間技能差距拉大、培養(yǎng)體系滯后于產(chǎn)業(yè)需求等老問題和新困難，特別是高技能人才短缺問題依然存在。隨著數(shù)字經(jīng)濟以前所未有的速度推動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革，技能人才也面臨“轉型升級”要求，對職業(yè)教育也提出更高要求。

（四）戰(zhàn)略人才儲備與培養(yǎng)不足，人才自主培養(yǎng)需求更加突出

面對科技革命、產(chǎn)業(yè)變革和美西方國家的打壓遏制，我國戰(zhàn)略人才自主培養(yǎng)和使用等面臨重大挑戰(zhàn)。一是創(chuàng)新人才選拔培養(yǎng)體系不健全。我國0—14歲年齡段的少年兒童超過2.2億，按照學界認可的1%—3%比例計算，潛在的超常兒童約有660萬，他們是我國作為人口大國的巨大財富。但目前我國接受超常教育的少年兒童只有數(shù)萬人，而美國納入天才教育計劃的兒童卻超過300萬。為潛在的創(chuàng)新人才提供適合的教育是促進教育公平的需要，也是國家戰(zhàn)略人才儲備與發(fā)展的需要。二是拔尖創(chuàng)新人才培養(yǎng)能力不足。當前，我國拔尖創(chuàng)新人才培養(yǎng)理念、體系、制度、內(nèi)容和方法還不適應科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，存在優(yōu)質教育資源分散、學科交叉深度不夠等問題，單一學校難以滿足開展緊貼產(chǎn)業(yè)一線所必需的科研和教學資源。三是科技領軍人才和創(chuàng)新團隊的集聚保障機制還不健全。跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨體制調(diào)集領軍人才的機制尚未完全建立，從事基礎研究和前沿科學研究的科技創(chuàng)新團隊由于缺乏穩(wěn)定的支持保障，團隊主攻研究方向不明確、不聚焦，難以產(chǎn)出重大原創(chuàng)科技成果。四是對青年科技人才的支持不足，青年科研人員挑大梁、擔重任的機會相對偏少。我國科研經(jīng)費分配的集中程度較高，國家自然科學基金委員會的數(shù)據(jù)表明，2014—2023年國家自然科學基金對青年項目的資助率從25.3%持續(xù)降至17%，少數(shù)學科甚至低于15%[12]，青年人才培養(yǎng)缺乏土壤，抑制了科研創(chuàng)新的活力，削弱了我國人才自主培養(yǎng)的效能。

（五）教育體制機制改革仍待深入，治理體系現(xiàn)代化要求更加突出

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終堅持把教育作為國之大計、黨之大計，加強黨對教育工作的全面領導，不斷推進教育體制機制改革，中國特色社會主義教育制度體系主體框架基本確立。但仍存在以下突出問題：黨對教育工作全面領導的體制機制有待完善，民辦高校和中外合作辦學的黨建工作薄弱；以系統(tǒng)思維全面把握教育工作的意識不足，統(tǒng)籌推進的整體性、協(xié)同性有待提升；科技教育人才一體發(fā)展的體制機制亟待健全，教育服務經(jīng)濟社會發(fā)展的適配機制還不完善；在解決教育評價指揮棒問題上的成效不夠突出，學校內(nèi)部管理規(guī)范有序與激發(fā)活力之間的關系還未理順；等等。

關于“十五五”教育改革發(fā)展重點任務的建議

為貫徹落實黨的二十屆四中全會精神，扎實推進《綱要》和三年行動計劃，“十五五”期間教育改革發(fā)展需要聚焦以下五大重點任務，系統(tǒng)推進教育領域深層次改革與創(chuàng)新實踐。

（一）立德樹人注重實踐實效

“十五五”時期，世界政治經(jīng)濟仍將處于動蕩變革期，面臨各種風險和不確定性，其中意識形態(tài)領域安全風險挑戰(zhàn)仍將加劇，因此新征程上必須落實好立德樹人根本任務，更好培養(yǎng)擔當民族復興大任的時代新人。要重視加強實踐育人，提升立德樹人實效。建議全面推行中小學生研學實踐教育，重點加強紅色研學教育，設立專項資金，以縣為單位積極拓展開發(fā)本地資源，確保每個學生在高中畢業(yè)前至少參加一次紅色研學之旅，厚植愛國情懷，賡續(xù)紅色血脈。研究制定社會實踐教育基地設置和課程標準，探索項目化學習方式，確保每個學生每學期至少參加一次社會實踐活動。此外，各地要為全面落實每天“體育2小時”提供充實的師資、條件和經(jīng)費保障，倡導每個學生掌握1—2門基本運動技能，著力破解“小眼鏡”“小胖墩”和學生心理健康等突出問題；進一步明確美育和勞動教育的時間要求和能力標準，嚴格落實相應課程開齊開足要求。

（二）創(chuàng)新人才培養(yǎng)注重新域新質

創(chuàng)新人才自主培養(yǎng)關乎國家長遠發(fā)展與核心競爭力，“十五五”時期必須加快創(chuàng)新人才自主培養(yǎng)體系建設。為此建議重點開展三項具體工作：一是積極推動“雙一流”提質擴容。“十五五”時期的新一輪“雙一流”建設，將面臨高等教育學齡人口增加、人民群眾對優(yōu)質本科教育資源的迫切需求等新挑戰(zhàn)。建議可以把具備人才培養(yǎng)條件和基礎的科研機構納入備選范圍，切實推動教育科技人才一體發(fā)展。二是探索更加科學合理的學科專業(yè)調(diào)整機制。當前科技變革速度和廣度前所未有，教育滯后性的缺點越來越被放大。在現(xiàn)有的學科專業(yè)調(diào)整機制基礎上，要加強學校與頭部企業(yè)、一線產(chǎn)業(yè)的全天候聯(lián)系，形成探針式反應機制，同時加強學科專業(yè)內(nèi)部人才、教師學科專業(yè)的匹配協(xié)作，鼓勵師生面對科研、生產(chǎn)和創(chuàng)新一線開展教育教學，建立起更快響應、更好適應、更強產(chǎn)出的新機制。三是職業(yè)教育體系要有結構性躍升。探索擴大中職與職業(yè)本科、中職與普通本科、高職與本科分段培養(yǎng)的縱向銜接融通培養(yǎng)規(guī)模；加強人力資源持續(xù)開發(fā)與終身學習支持，面向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與未來產(chǎn)業(yè)，推動高等職業(yè)教育提質擴容，提升勞動力供需適配水平，在全社會范圍內(nèi)釋放全體人民的聰明才智，全面提高勞動生產(chǎn)率。

（三）教育公共服務注重優(yōu)質擴容

黨的二十屆四中全會已經(jīng)明確提出“基礎教育擴優(yōu)提質”“擴大學齡人口凈流入城鎮(zhèn)的教育資源供給”“優(yōu)化終身學習公共服務”等任務，核心目標是滿足人民群眾對優(yōu)質教育公共服務的迫切需求。“十五五”時期建議在以下四個方面全面提升：一是穩(wěn)步落實學前一年免費教育，逐步推進有條件的地區(qū)實施免費學前教育，降低家庭保育教育成本。二是深入推進義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展，重點是縮小學校間教育質量差距。通過加大區(qū)域間合作、委托管理、教師交流輪崗等形式，形成有效提高中西部農(nóng)村學校教育質量的制度機制。三是持續(xù)關注人口變化對教育公共服務的影響。對于人口流失嚴重的中小城鎮(zhèn)，地方政府可促進教育資源適度集中。對于人口由城市向農(nóng)村回流的地區(qū)，要積極辦好農(nóng)村學校和必要的小規(guī)模學校，加快制定寄宿制學校配套設施建設標準，全面改善寄宿條件。四是在數(shù)字教育應用上縮小教育差距。持續(xù)推進國家教育數(shù)字化戰(zhàn)略行動。堅持應用導向，建成覆蓋“四橫五縱”的國家智慧教育公共服務平臺，推動優(yōu)質教育資源全域共享、全程貫通。推動教育資源供給側改革，打造無邊界課堂新樣態(tài)，夯實全體師生智能素養(yǎng)，提升智能時代人才核心競爭力。

（四）教育綜合改革注重制度突破

“十五五”時期是若干教育綜合改革任務的攻堅期，也是一些新的改革任務試點推進的關鍵階段。在持續(xù)深化教育強國建設和三年行動計劃重大改革進程中，建議重點關注和探索兩方面的改革突破：一是探索推進彈性學制改革試點。從學生身心發(fā)展實際出發(fā)，鼓勵學生根據(jù)自身的學習進度和能力選擇適合自己的學習方式和節(jié)奏，允許他們縮短或者延長學習年限。允許符合條件的地區(qū)開展彈性學制改革試點，促進學制貫通，構建一體化育人體系。二是實施高中教育分類均衡發(fā)展政策。在擴大普通高中辦學資源、堅持高中教育多樣化發(fā)展政策的同時，加快擴大優(yōu)質高中招生指標到校，推進普通高中均衡生源配置，建構未來五年“規(guī)模擴張—相對均衡—特色多樣”的普通高中教育發(fā)展政策框架，在同一類別中縮小校際差距，通過促進優(yōu)秀師資流動、教育質量標準統(tǒng)一、教育經(jīng)費保障水平統(tǒng)一、推行學校增值評價等具體舉措，積極推動辦好每一所高中學校。

（五）教育交流合作注重人才集聚

2035年建成教育強國，要求必須把中國建設成為世界教育中心，成為世界青年向往之地。從當前進展看，還存在諸多現(xiàn)實困難，迫切需要在“十五五”時期全面發(fā)力，建議從三方面著手：一是抓住國際中文、人工智能、職業(yè)教育、數(shù)字教育等突出優(yōu)勢，有組織建立教育對外合作交流聯(lián)盟機制，通過校校聯(lián)盟、地方聯(lián)盟、點對點定向合作等方式，提高民間教育交流合作水平。二是整合“一帶一路”教育行動、“絲綢之路”獎學金等資源，打造“留學中國”品牌，設立以吸引海外頂尖人才、培養(yǎng)未來全球精英為目標的卓越留學項目，創(chuàng)新學習與創(chuàng)業(yè)發(fā)展相銜接的來華留學培養(yǎng)模式。三是推動大中小學校積極開展國際友好學校交往活動，吸引更多青少年來中國交流學習。以教育開放賦能全球影響力提升，塑造教育強國、科技強國、人才強國協(xié)同發(fā)展的中國范式，進一步助力我國具有全球影響力的重要教育中心建設。

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[2] 注：賓夕法尼亞大學2025年10月7日發(fā)布的佩恩表11.0（Penn World Table version11.0，PWT11.0，https://www.rug.nl/ggdc/productivity/pwt/），PWT是測算和比較各國全要素生產(chǎn)率（TFP）的權威數(shù)據(jù)來源之一。

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[9] 注：根據(jù)聯(lián)合國教科文組織數(shù)據(jù)庫（https://databrowser.uis.unesco.org）最新數(shù)據(jù)，測算我國國際學生占全球（World）國際學生數(shù)（Total inbound internationally mobile students，both sexes）的比例。

[10] 注：采用《中國教育統(tǒng)計年鑒2024》數(shù)據(jù)，計算2024年義務教育階段城區(qū)與鎮(zhèn)區(qū)合計在校生數(shù)占在校生總數(shù)的比例為86.3%，比國家統(tǒng)計局公布的2024年人口城鎮(zhèn)化率67.0%高約20個百分點。

[11] 課題組.《教育強國建設規(guī)劃綱要（2024—2035年）》中的人口戰(zhàn)略指向[J].國家教育行政學院學報，2025（02）：3-14.

[12] 石長慧，王卓妮，張文霞. 戰(zhàn)略人才力量：認識、問題與政策建議[J].中國科技論壇，2024（11）：114-122.

本文系國家社會科學基金教育學重大項目“‘十五五’教育發(fā)展環(huán)境與目標任務研究”（項目編號：VGA240002）的研究成果

（作者崔吉芳系中國教育科學研究院教育統(tǒng)計分析研究所副研究員，馬曉強系中國教育科學研究院教育統(tǒng)計分析研究所所長、研究員）

《人民教育》2026年第5期