“十五五”時期是我國基本實現社會主義現代化的關鍵時期，也是基礎教育改革與發展的關鍵時期?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（簡稱《建議》），要求“以推動高質量發展為主題，以改革創新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的”，“促進社會公平正義，注重在發展中保障和改善民生”。[1] 這些指導思想與基本原則運用于基礎教育，就是要求基礎教育公平優質發展，把公平和優質兩個目標統一起來。對此，《建議》明確要求“推動基礎教育擴優提質，統籌義務教育優質均衡發展、學前教育優質普惠發展，擴大普通高中辦學資源，辦好特殊教育、專門教育”。這與《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》（簡稱《綱要》）要求全面構建“公平優質的基礎教育體系”是一脈相承、完全一致的。[2] 落實《建議》與《綱要》的要求，是“十五五”期間基礎教育的重要任務。

我國基礎教育包括學前教育、小學教育、初中教育、普通高中教育四個階段，其中小學教育和初中教育屬于義務教育。在教育強國建設中，高等教育是龍頭，基礎教育是基點，只有促進基礎教育公平優質發展，才能滿足人民群眾對上好園、上好學的強烈需求，才能使高等教育這個龍頭抬得更高，才能在整體上提升教育對科技和人才的支撐力，才能有力推進強國建設與民族復興，才能有效回答“強國建設，教育何為”這一戰略問題。當前，我國基礎教育發展已經進入各學段整體優化的新階段，需要以公平優質為導向進行綜合改革，以系統思維對育人方式、管理方式與保障機制進行整體變革。

我國基礎教育發展進入“整體優化新階段”

改革開放以來，我國基礎教育發展很快，但是各學段的發展并不均衡，突出表現在普及程度存在時間落差。最先普及的是小學教育。1980年，中共中央、國務院作出《關于普及小學教育若干問題的決定》，要求1990年前在全國基本普及小學教育，這個目標于1984年實現，當年全國小學學齡兒童入學率和鞏固率均超過95%。1985年，中共中央頒布《關于教育體制改革的決定》，要求有步驟地實行九年制義務教育。1986年，《中華人民共和國義務教育法》頒布。1993年，中共中央、國務院頒布《中國教育改革和發展綱要》，明確提出到2000年實現基本普及九年義務教育的目標。這個目標如期實現，2000年“普九”人口覆蓋率和初中毛入學率均超過85%。進入21世紀，九年義務教育從基本普及轉向全面普及和鞏固提高階段，2011年底所有縣和省全部通過“兩基”驗收，義務教育“全面普及”任務完成。[3]

從1985年到2010年，在四分之一世紀的時段內，“普九”工作都是教育工作的“重中之重”，學前教育和高中教育的普及相對滯后。1993年《中國教育改革和發展綱要》提出到2000年實現基本普及九年義務教育，而對學前教育和高中教育提出的具體目標是：大城市市區和沿海經濟發達地區積極普及高中階段教育，大中城市基本滿足幼兒接受教育的要求，廣大農村積極發展學前一年教育。2010年是我國基礎教育改革和發展的一個重要轉折點，中共中央、國務院印發的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出了具體的教育普及目標：到2020年，基本普及學前教育；鞏固提高九年義務教育水平；普及高中階段教育，毛入學率達到90%。自此學前教育和高中教育的普及進入快車道。2010年發布《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（“國十條”），認為“學前教育仍是各級各類教育中的薄弱環節”，要求以縣為單位編制與實施學前教育三年行動計劃。[4] 2017年，隨著脫貧攻堅戰的深化，教育部等四部門頒發《高中階段教育普及攻堅計劃（2017—2020年）》，這是我國繼普及九年義務教育之后的重大舉措，把貧困地區尤其是“三區三州”尚未普及高中階段教育的地區作為普及攻堅的重中之重。2021年，教育部、國家發展改革委、財政部等九部門聯合印發《“十四五”學前教育發展提升行動計劃》和《“十四五”縣域普通高中發展提升行動計劃》，提出到2025年，全國學前三年毛入園率達90%以上，全國高中階段教育毛入學率達92%以上。經過積極努力，到2024年上述目標均已實現，當年全國學前三年毛入園率和高中階段教育毛入學率均達到92%。[5]

基礎教育各學段普及水平的不斷提高，意味著教育機會的擴張和教育公平水平的提升，但普及主要是解決“有學上”的問題，當這個問題基本解決后，優質發展即“上好學”的問題就成為主要矛盾。長期以來，無論從政策力度還是實現程度來看，在基礎教育普及以及公平優質發展方面，義務教育始終領跑在前，學前教育和普通高中教育跟跑在后。隨著學前教育和普通高中教育普及率的大幅度提升，基礎教育各學段進入“并跑”新階段，這意味著基礎教育宏觀政策的重要變化與轉折，公平優質的政策要求從義務教育向學前教育和普通高中教育拓展，基礎教育進入“整體優化新階段”。

推進基礎教育各學段的“公平”發展

在我國，公共服務體系覆蓋幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶、優軍服務保障和文體服務保障等九大領域，基礎教育排在前列，包括幼有所育、學有所教兩個方面。公共服務體系包含基本公共服務與普惠性非基本公共服務兩大類。在基礎教育中，義務教育屬于基本公共服務，由政府保障供給，屬于免費教育；學前教育和普通高中教育屬于普惠性非基本公共服務，不屬于免費教育，但要求“價格可負擔”，由政府承擔主要責任，家長分擔部分教育成本，以解決“入園貴”“入學貴”問題。

改革開放以來我國基礎教育的演進歷程尤其是普及歷程，就是不斷強化基礎教育的公共服務屬性的過程，普惠性、可及性、便捷性是公共服務的基本特性。基礎教育的公共服務屬性要求惠及每一個學生，其核心是基礎教育的公平問題。推進基礎教育各學段的公平發展，要緊扣基礎教育的公共服務特征，從平等性公平、補償性公平和差異性公平三個方面展開。

第一，推進平等性公平。教育的平等性公平也被稱為“教育機會均等”。推進平等性公平的主要責任在政府，教育供給側改革是關鍵，核心要求是區域間、城鄉間、校（園）際的教育“均衡發展”、縮小差距。通俗而言，如果每一所幼兒園、每一所學校在辦學條件、辦學質量上是一樣的，就不僅僅是“有學上”，而是意味著“上一樣的學”或“有一樣的學上”，家長的焦慮、攀比，以及學生的競爭、負擔就會大為紓解。促進學前教育機會的平等性公平，主要是通過“大力發展普惠性學前教育”的方式。各級政府應依法履行職責，合理配置資源，縮小城鄉之間、區域之間學前教育發展差距，為適齡兒童接受學前教育提供條件和支持。義務教育屬于基本公共服務，推進義務教育的平等性公平，關鍵是“加快推進國家基本公共服務均等化”，全面保障義務教育優質均衡發展，促進實施義務教育學校標準化建設工程，完善義務教育學校辦學具體標準，推動義務教育學校校舍建設、安全防范建設、教學儀器裝備、數字化基礎環境、學校班額、教師配備等辦學條件達到規定標準，縮小區域間、城鄉間以及城市內部學校之間的差距。同時，要進一步全面推進義務教育免試就近入學和公辦民辦學校同步招生政策，確保不同群體適齡兒童平等接受義務教育。在我國快速城鎮化背景下，要保障農業轉移人口隨遷子女義務教育享有同遷入地戶籍人口同等權利。促進普通高中教育機會的平等性公平，主要是通過“加快擴大普通高中教育資源供給”的方式推進。隨著高中教育階段普職結構的重大政策調整，以及學齡人口變化導致的高中學位緊缺，普通高中教育進入大發展階段，多樣化發展與均衡化發展成為主要政策導向，綜合高中、科學高中等特色高中將成為多樣化發展的重要學校類型，而振興縣域普通高中，完善對新疆、西藏等民族地區普通高中建設支持政策，則成為促進普通高中教育公平的重要舉措。借鑒義務教育學校標準化建設的經驗，要促進縣中振興，必須完善普通高中學校建設標準，加強縣中標準化建設，加快改善縣中辦學條件。

趙明 攝

第二，推進補償性公平。補償性公平是指在教育資源配置中，對社會經濟地位處境不利的受教育者予以補償。基礎教育階段的補償性公平主要表現為對家庭經濟困難學生的資助，這種資助屬于基本公共服務的范疇。相關補償性政策目標是，大力提高家庭經濟困難學生應助盡助水平，確保家庭經濟困難學生資助全覆蓋?！秶一竟卜諛藴剩?/span>2023年版）》把義務教育服務、學前教育助學服務、高中教育助學服務都列入基本公共服務范圍，并明確了補助標準與責任單位。義務教育服務涉及補償性公平的措施是對家庭經濟困難學生提供生活補助和對欠發達地區農村義務教育學生提供營養膳食補助（即“營養餐”）；學前教育助學服務是對在園家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童提供資助，服務內容包括減免保教費、提供補助等。普通高中助學服務包括為家庭經濟困難學生提供國家助學金，以及為建檔立卡等家庭經濟困難學生（含非建檔立卡的家庭經濟困難殘疾學生、農村最低生活保障家庭學生、農村特困救助供養學生）免除學雜費。[6] 當前，推進基礎教育階段的補償性公平，關鍵是要提升資助精準化水平，需要加強教育與民政、農業農村、殘聯等部門間數據共享交換，提高家庭經濟困難學生認定精準度和異地申請的便利性，并對防止返貧動態監測對象子女給予重點關注。

第三，推進差異性公平。差異性公平是指根據受教育者的先天稟賦與身心條件差異，進行不同的教育資源配置。差異性公平要求提供差別化的教育。推進差異性公平，其本質是“因材施教”，在實際工作中，既要“因類施教”，更要“因人施教”。

因類施教要求加強以下四類特殊群體的教育。一是加強針對殘疾兒童的特殊教育。殘疾兒童、少年接受基礎教育，有特殊學校和融合教育（隨班就讀）兩種形態，在義務教育階段，要加強特殊教育學校建設和普通學校隨班就讀工作，健全面向視力、聽力、智力障礙和孤獨癥等各類殘疾兒童的特殊教育服務機制，尤其要滿足隨班就讀殘疾兒童的特殊教育需求。二是加強針對英才兒童（特殊潛質學生，俗稱“神童”）的英才教育?？偨Y完善科學識別特殊潛質學生的機制，建立拔尖創新人才差異化選拔和有效監督機制，采取以充實模式為主、加速模式為輔的混合模式，通過隨班就讀、因材施教等方式大力發展英才教育。三是加強針對學困生的教育。《綱要》提出“加強對學習困難學生的輔導”。2023年《關于構建優質均衡的基本公共教育服務體系的意見》要求，“堅持精準分析學情，全面建立學校學習困難學生幫扶制度”。[7] 學困生不僅學習困難，心理健康方面也往往存在嚴重問題，他們需要更多的關愛與幫扶。四是加強針對有嚴重不良行為未成年學生的專門教育。《綱要》明確要求，“加強專門學校建設和專門教育工作”。當前，要完善專門教育保障機制，加強對有嚴重不良行為未成年學生的教育矯治，要重點加強法治教育和心理健康教育，在此基礎上系統開展思想道德教育、科學文化教育和職業技術教育，以培養全面發展的合格公民。

因人施教則是在因類施教的基礎上更進一步，把因材施教落實到學生個體。嚴格地講，因材施教只落實到“群體層面”（因類施教）開展差別化教育是不夠的，還需要落實到“個體層面”（因人而異），但落實到個體層面就對班額提出了更高的要求。推進差異性公平的一個重要舉措就是降低班額，班額大不利于因材施教?！毒V要》明確要求“有序推進小班化教學”。發達國家的平均班額不超過25人，小學平均為21人，初中為23人。[8] 與之相比，我國的班額還比較大。大班額不僅存在于中小學，也存在于幼兒園。要逐步化解和消除學前教育“大班額”現象，落實《幼兒園工作規程》的要求—小班25人，中班30人，大班35人，混合班30人。當前人口發展的少子化趨勢為降低班額提供了良好契機。

平等性公平是基本要求，是最低要求同時也是最高要求，補償性公平是“雪中送炭”（為平等性公平服務），差異性公平是“錦上添花”。義務教育已經進入優質均衡階段，學前教育和普通高中教育已經實現“基本普及”，正走向“全面普及”和“基本公平”階段，還沒有進入優質公平階段，但是現在要“三步并作一步走”，將全面普及、基本公平、優質公平三者合并推進與高位推進，與義務教育的優質均衡發展同步推進，這就需要加強頂層設計，大力擴優提質，使學前教育與普通高中教育盡快跟上步伐，從跟跑義務教育到與義務教育并跑，甚至成為義務教育的拉力和推力。最后，三者形成合力，共同打造公平優質的基礎教育體系。教育各方主體尤其是政府要充分認識推進基礎教育公平優質發展的重要性、長期性和艱巨性，合力推進此項工作。

推進基礎教育各學段的“優質發展”

構建公平優質的基礎教育公共服務體系，其核心是構建高質量基礎教育體系。新時代的教育公平不是低水平的教育公平，而是高質量的教育公平，公平與優質是一體推進的。整體推進基礎教育各學段的優質發展，需要關注以下要點。

第一，樹立“新優質觀”，并以之為指導推進擴優提質工程。要從唯分數、唯升學的片面質量觀走向全面發展的質量觀，并在此基礎上適應21世紀對學生素質的新要求，重點培育學生的核心素養，尤其是加強拔尖創新人才的早期培養。要將新優質觀貫穿基礎教育全學段、全過程，重點是將核心素養在不同學段的要求具象化，描繪出不同學段受教育者核心素養發展的不同進階要求與具體行為表現。只有將核心素養轉化為可觀察的外顯表現，才能更有利于對其進行培養與評價。面向未來，要結合國情、教情、學情進一步加強對核心素養的研究，優化核心素養清單，并將之作為政策文件正式頒布，以更好發揮其引領作用。要大力開展學前教育階段核心素養的研究，解決學前教育階段核心素養研究不充分的問題。在中小學階段，要處理好學生核心素養與學科核心素養的關系，把學生核心素養放在首位，并以之為基礎完善各個學科核心素養的框架與內容，解決學生核心素養與學科核心素養融合不夠、協同不力的問題，以新優質觀為指導，大幅度提升各學段的教育教學質量。

第二，改革“育人方式”，促進基礎教育內涵發展?；A教育公平優質發展的關鍵是縮小質量差距，而影響質量的關鍵因素是育人模式，這主要涉及課程內容、教學方式、考試評價方式等方面?；A教育所有學段的教育都要落實立德樹人根本任務，促進學生全面發展，提升學生核心素養，所有學段的課程內容、教學方式、考試評價方式都要與之相匹配?；A教育階段的受教育者年齡跨度為15年，不同學段尤其是學前教育與中小學教育兩個階段受教育者的身心發展特點有很大差異，育人模式也有不同，學前教育階段不僅要提升教育質量還要提升保育質量，做到保教結合。中小學階段要通過落實新課標，扎實推進課程內容與教學方式改革。要開齊開足課程，促進學生全面發展，培育學生核心素養；要開設選修課程，促進學生個性發展；要改進教學方式，多運用啟發式、探究式、參與式、討論式教學，培養學生的高階思維能力和解決實際問題的能力；要改進考試評價方式，推進核心素養導向的評價考試改革，克服唯分數、唯升學等頑瘴痼疾。

第三，加快“數字化賦能”，促進學生差別化發展。《建議》要求“深入實施教育數字化戰略”。教育信息技術的數字化智能化，使得教育資源推送可以做到“規模化”與“個性化”兼顧，使得教學方式、學習方式、評價考試方式的個性化成為可能，要探索數字賦能大規模因材施教、創新性教學的有效途徑，主動適應學習方式變革，推進信息技術賦能考試評價改革，探索運用人工智能等技術創新學生評價。

第四，加強“規范化管理”，營造良好教育生態?；A教育的優質發展建立在良好的教育生態之上，基礎教育首先要實現“規范化”，才能進而達到“卓越化”。教育部公布的《基礎教育規范管理負面清單（2025版）》共列出16項需要規范管理的辦學行為，例如學生作業過多、考試過多，學習時間過長，學校利用節假日、寒暑假組織學生集體上課補課，學生睡眠時間不足，以升學率或考試成績對學校、教師、學生進行排名等。[9] 上述這些行為在不少地區和學校都有存在，盡管程度不同，但都會對學生的健康成長、對基礎教育的優質發展造成危害，必須建立健全常態化治理機制予以規范管理。對學前教育也要規范管理，要進一步規范幼兒園辦園行為，加強對幼兒園教師資質與配備、保育教育、衛生保健等方面的動態監管，避免學前教育小學化，嚴禁提前教授小學課程。

完善管理體制和保障機制推進基礎教育公平優質發展

推進基礎教育三個學段的公平優質發展、構建公平優質的基礎教育公共服務體系，是一個系統工程，政府要承擔起主要責任，不斷完善基礎教育的管理體制與保障機制。

第一，完善基礎教育管理體制。一是要加強政府統籌，建立健全“市縣結合”的基礎教育管理體制，提高基礎教育的管理層級，統籌協調區域內優質教育資源，補齊財政薄弱區縣教育短板，加強教師市域內跨學段動態調整和余缺調配，縮小區縣間、城鄉間、校際教育差距。市縣結合的基礎教育管理體制尤其有助于推進“縣中振興”，要從市級層面嚴禁縣域間搶生源、挖師資等惡性競爭行為，促進市域普通高中教育生態的優化與凈化。二是要改進政校關系，進一步簡政放權，保障學校的辦學自主權，釋放與激發學校辦學活力。三是要優化學校內部治理結構，完善黨組織領導的校長負責制，發揮教代會、學代會、家委會等在學校民主治理中的作用，保障教師、學生、家長等主體的知情權、參與權、決策權、監督權，以民主參與提升決策的科學性，提升教育教學的專業性，提升各類主體的積極性、主動性、創造性。

第二，完善基礎教育保障機制。不論基礎教育的公平發展還是優質發展，都需要投入更多的資源，政府對此要承擔主要責任并不斷完善保障機制。一是做好人力資源保障。確保教師隊伍數量充足、結構合理、素質優良，要進一步優化各級各類學校生師配比，配齊配足教師并不斷優化師資結構。同時，大力改進職前職后教師教育的課程內容與教學方式，增強培養培訓的針對性與實效性，切實提升培養培訓質量。二是做好財力資源保障。各級政府要加大財政投入力度，強化對基礎教育的投入責任，提高教育財政保障水平，同時優化經費支出結構，向落后地區、農村地區、薄弱學校、弱勢群體更多傾斜。[10]

第三，建立健全基礎教育資源統籌調配機制?！督ㄗh》要求“健全與人口變化相適應的教育資源配置機制，擴大學齡人口凈流入城鎮的教育資源供給”。教育資源具有稀缺性特征，必須根據人口變化和流動情況，動態調整基礎教育資源在城鄉間與學段間的配置。一是做好城鄉間的基礎教育資源配置，城鎮化所帶來的城鄉人口流動，導致城鄉、區域學齡人口出現結構性變化，學齡人口分布呈現向城市集中的特征，基礎教育資源配置需要適應人口流動情況進行統籌規劃，以促進城鄉教育的一體化、均衡化、優質化發展。二是做好學段間的基礎教育資源配置，以適應學齡人口在學段間的波動性變化。隨著出生人口總量的下降，學前和小學階段生源已經開始減少，初中學齡人口到2026年達峰，普通高中由于現存學齡人口積累而學位緊張，區域要精準預測基礎教育各學段學齡人口在陸續達到峰值后將逐步下降的具體時間節點，以提高資源配置效率。

總之，構建公平優質的基礎教育公共服務體系，要兼顧公平與優質兩個相互關聯的目標，把“更加公平、更高質量”有機融合，在面向全體學生（有教無類）的基礎上推進加強差別化培養（因材施教），在促進學生全面發展的基礎上提升核心素養尤其是創新能力，同時著力縮小區域間、城鄉間、學校間、群體間的質量差距。要在三個學段同時、一體推進公平優質發展，尤其要補齊學前教育、普通高中教育短板，縮小這兩類教育與義務教育在公平優質發展方面的差距，從而全面提升基礎教育的整體質量水平，實現公平與優質的雙提升。

參考文獻

[1] 中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議[EB/OL].（2025-10-28）[2026-01-28]. https://www.gov.cn/zhengce/202510/content_7046050.htm.

[2] 中共中央國務院印發《教育強國建設規劃綱要（2024—2035 年）》[N]. 人民日報，2025-01-20.

[3] 車明佳，趙彥云. 教育強國視角下教育公平的時空演變規律—基于教育基尼系數的測算[J]. 統計與決策，2025（01）.

[4] 國務院關于當前發展學前教育的若干意見[EB/OL].（2010-11-21）[2026-01-28]. http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201011/t20101124_111850.html.

[5] 2024 年全國教育事業發展統計公報[EB/OL]（2025-06-11）[2025-07-12]. http://www. moe. gov. cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202506/t20250611_1193760. html.

[6] 國家發展改革委等部門關于印發《國家基本公共服務標準（2023 年版）》的通知[EB/OL].（2023-07-30）[2026-01-28]. https://www.gov.cn/ zhengce/zhengceku/202308/content_6897591.htm.

[7] 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建優質均衡的基本公共教育服務體系的意見》[EB/OL].（2023-06-13）[2026-01-28]. https://www.gov.cn/zhengce/202306/content_6886116.htm.

[8] 馮芳. 從生師比和平均班額看我國中小學教育現狀—從我國與部分 OECD 國家的比較角度[J]. 教學與 管理，2014（30）.

[9] 教育部辦公廳關于開展基礎教育規范管理提升年行動的通知[EB/OL].（2025-05-23）[2026-01-28]. http://www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s7053 /202505/t20250527_1192052.html.

[10] 褚宏啟. 全面構建公平優質的基礎教育體系—推進基礎教育各學段的整體優化[J]. 教育研究，2025（9）.

（褚宏啟 作者系北京師范大學中國教育與社會發展研究院教授，中國教育發展戰略學會副會長）

《人民教育》2026年第3-4期